2015年我国钢材出口总量创历史新高，全年钢材出口总量达到1.124亿吨，同比增长19.9%。但钢材出口均价快速下跌，2015年1-11月累计出口均价为569.55美元/吨，同比降幅为25.52%，而同期进口钢材均价降幅仅为9.06%，低价格、低品质依旧是我国钢材在国际上难以提升影响力的关键原因。

尽管近年来政府一直在努力推动钢铁产业兼并重组，但实际上我国钢铁产业集中度不升反降。2013年，我国粗钢产量前10家企业产量占全国总产量的39.4%，同比下降6.5个百分点;2014年，粗钢产量前10家企业产量占全国总产量的36.6%，同比继续下降2.8个百分点。目前国内钢铁生产企业有500多家，其中民营钢企400多家;民营企业中产能1000万吨以上的7家，300到1000万吨的43家，100万吨到300万吨的不到200家，100万吨以下的近200家。中小规模钢铁企业数量众多，产能仍十分分散。

2、煤炭行业几乎全行业普亏

2015年以来，全国煤炭经济运行形势更加严峻;下游需求不振，产能严重过剩，进口规模扩大，全社会库存居高不下。电厂在“买涨不买跌”的心态影响之下采购非常谨慎，加剧了煤价的下行，使得企业收益减少，经营愈加困难，煤矿安全生产和矿区稳定的压力越来越大。

21世纪以来，我国煤炭供给能力迅速增强，累计新增产能近30亿吨。据统计，截至2015年底，全国煤矿产能总规模为57亿吨。其中正常生产及改造的煤矿39亿吨，停产煤矿3.08亿吨，新建改扩建煤矿14.96亿吨。2015年，全国原煤实际产量为36.95亿吨，同比下降3.5%;全国煤炭产能过剩20亿吨，处于严重过剩状态。生产集中度低没有实质改变，产量最大的前4家企业所占比重仍低于主要发达国家。规模以上煤炭企业6850家，平均单井生产能力不到35万吨/年;其中小煤矿7000多处，9万吨以下煤矿5400多个，产量占比不到20%，安全事故占70%以上。

在产能快速增长的同时，煤炭消费需求却明显放缓。2000年以来，我国煤炭消费经历了由低迷到加速再到低速的增长过程。2000年至2013年，煤炭消费量从13.6亿吨增加到42.4亿吨，增长212.8%。但近两年煤炭需求开始下降。2014年全国煤炭消费同比下降2.9%;2015年全国煤炭销量同比减少1.91亿吨，下降5.15%。2015年，全国煤炭库存持续高企;截至2015年11月末，全社会存煤已持续47个月超过3亿吨。2015年我国煤炭进口量为2.0亿吨，下跌30%，为2011年以来的最低点，跌幅为2004年以来最大。

2015年，国内煤炭价格持续走低，港口实际交易价格从年初的510元/吨下降到年底的360元/吨，吨煤价格下降了150元。截至2015年12月25日，中国煤炭价格指数为125.1，与上期基本持平，比年初下跌12.7个基点，同比下跌12.8个基点。受煤炭价格持续下跌影响，煤炭企业出现整体性亏损。2015年前三季度，38家煤炭上市公司中36家营业总收入增长为负，32家利润总额增长为负，34家归属母公司股东净利率为负。2015年前11月，规模以上煤炭企业亏损面达90%以上;12月全国动力煤矿区亏损面在八成左右，动力煤样本矿区亏损矿井个数占比96.6%，亏损产能占比85.9%;炼焦煤样本矿区亏损面在九成左右，亏损矿井个数占比95.9%，亏损产能占比95.91%。

2016年，我国经济稳定发展仍将面临多重困难和多方面挑战，经济下行压力加大，结构调整、经济转型、环境治理等多重因素叠加，预计能源消费结构中煤炭的份额将从2015年的64.4%进一步降至62.6%，火电、钢铁、建材等主要耗煤行业煤炭需求都有可能下降，煤炭需求将进一步减少。加之国内产能释放和进口煤保持高位的压力将进一步加大，市场供大于求矛盾将更加突出。

钢铁煤炭行业发展存在的突出问题

钢铁煤炭行业都是我国经济发展的支柱性行业;钢铁是我国加工制造业的主要原材料，煤炭是我国经济发展的能源与动力支柱源。但近年来钢铁煤炭行业发展均整体性陷入了困境。国内外市场需求变化、产能过剩以及综合成本上升等都是导致钢铁煤炭行业陷入经营困境的重要因素。

但从深层次分析，钢铁煤炭行业的整体性经营困境更是行业自身积累的深层次矛盾的外在表现，根本原因在于市场化程度偏低、资本结构不合理、银企关系紧张以及一些不合理的政策因素，其中市场化程度偏低是引发其他问题的根源所在。这些因素的相互交织，严重影响了市场作用的发挥和钢铁煤炭产业的持续健康发展。

1、市场决定性作用没有得到充分发挥，有序竞争市场结构有待建立

长期以来，在钢铁煤炭等传统产业中，计划经济的不利影响并没有得到彻底根除，市场决定性作用没能得到充分发挥。与家电、纺织等行业相比，钢铁和煤炭行业市场化改革相对推进较晚，行业市场化程度相对偏低，市场竞争机制部分失灵，行业内大量严重亏损企业不能顺利退出，缺乏活力的僵尸企业广泛存在。

钢铁煤炭产业集中度低，组织结构不合理的问题长期未能有效解决，优势企业引领产业发展的竞争格局尚未形成，行业协会也难以对产业竞争进行有效协调。相比之下，那些市场化水平相对较高的行业，企业进退渠道基本畅通，在优胜劣汰的机制作用下，行业整体活力明显高于钢铁和煤炭行业，产能过剩现象也可以借助市场机制得到缓解，对行业发展带来的压力相对较小。

2、国有企业改革进展不一，不同经济成分优势互补、合作共赢局面尚未形成

改革开放以来，国有企业改革先后经历了4个不同阶段，取得了显著成效，国有资本的产业结构布局明显优化，国有经济活力显著增强。早起抓大放小的国有企业改革，决定了供应相对分散化的纺织、建材与家电等传统行业国有企业率先开始改革，目前民营企业主营业务收入已经在行业中占有90%左右的份额，行业内民营资本十分活跃，国有资本优势和民营资本优势基本上实现了有效嫁接。

钢铁和煤炭行业虽然也都属于竞争性的传统行业，但由于其产业基础性地位更加突出，企业规模相对较大，而且早期发展迅速，企业盈利能力强，因而推进改革的时间相对更晚。目前钢铁煤炭行业中，国有企业主营业务收入在行业中仍然占有60-80%的份额，国有资本依然占据绝对优势地位，民营资本的参与度相对有限。

前些年在部分地区，受地方政府推动，甚至曾经发生过民营资本集中退出钢铁煤炭产业的现象。由于民营资本参与并不积极，而且国有企业的治理机制、经营机制尚未真正实现规范化和市场化，不同经济成分融合发展遇阻，钢铁、煤炭行业国有资本和民营资本优势互补、合作共赢的良好发展局面尚未形成。

3、银企关系紧张，金融对钢铁等传统行业发展支持力度不够

与发达国家相反，银行是我国企业最主要的融资渠道;总体上看，我国企业融资金额的80%左右都是来自银行，企业通过债券、股票等直接渠道融资的比例只占20%左右。在国有资本配置较多的钢铁与煤炭行业更是如此。

因为，一方面由于国有资本在钢铁煤炭行业占据主导地位，在国家隐性背书条件下，银行更愿意为其提供信贷支持;另一方面，由于钢铁煤炭企业近年来整体性陷入了经营困境，事实上难以通过股票或债券进行融资，只能寻求银行提供信贷支持。但从多次调研情况看，目前银企关系比较紧张，银行没有充分发挥为传统行业实体经济造血输血功能。

从调研企业反映情况看，基于淘汰落后产能与规避信贷风险的需要，银行近年来也对钢铁煤炭行业企业采取了限贷、压贷、收贷后不放贷等措施，给企业持续经营带来了较大压力。不少钢铁企业反映，银行2014年以来一刀切地削减了20%的信贷，导致企业资金链紧张局面进一步加剧。中国特钢行业龙头企业东北特钢反映，2014年各银行合计压贷20亿元，2015年继续压贷18亿元，企业技术改造和转型升级受到严重影响。

此外，银行收长放短的信贷安排，也给钢铁煤炭企业资金安排带来了严重负面影响，不利于企业长期稳定发展。而且钢铁煤炭企业普遍反映，即使能够从银行拿到贷款，加上贷款利率上浮、中介机构收费以及其他相关费用，企业综合融资成本也在10%以上，其中的中小企业融资成本甚至或超过15%，远高于基准利率。此外，企业反映，尽管有并购重组信贷支持政策，但事实上银行对钢铁煤炭等传统行业的兼并重组支持力度明显不够。

4、部分政策措施不合理以及执法尺度的差异，妨碍公平竞争秩序建设

煤炭协会反映，针对企业的不合理收费过多、进出口关税水平的不一致以及煤炭价格调节基金政策，都对产业发展带来了明显的不利影响。我国煤炭税费种类繁多、税收和行政性收费项目叠加，给煤炭行业带来沉重负担;包括中央所确定的税费以及地方政府自行设立的基金和行政性收费项目，目前我国涉煤的各类税费项目多达109项，煤炭产业税费负担水平约占企业主营业务收入35%左右。

为减轻煤炭企业负担，2014年以来主要产煤省份近期陆续推出了清理煤炭行业行政性收费项目的措施，通过改革内蒙古将减免煤炭收费大约每吨10元左右，山西省最少可吨煤减负6.5元，陕西省减少吨煤收费30-50元。制定差别化资源税制的目的是适应各地资源禀赋差异，合理化资源开采企业税收负担，但实际执行的结果是，导致了煤炭企业之间不公平的税收负担与竞争状态。不尽科学的钢铁煤炭行业过剩产能淘汰政策，多年以来不仅没有遏制住钢铁煤炭行业的过度投资，反而在事实上导致了越淘汰越过剩的尴尬局面;违规扩产现象仍时有发生，行业新增产能仍在逐步释放，产能过剩压力短期内难以缓解。

关于执法尺度不一致的问题，在钢铁煤炭行业都广泛存在，严重阻碍了行业公平竞争秩序的建立。钢铁协会反映，企业环保控制好坏不同，吨钢成本要差100元左右;环保不达标的企业效益比严抓环保的企业好，这种不公平的竞争严重扰乱市场正常竞争秩序。大量中小煤炭企业的掺假和以劣充优，也严重冲击了大型国有煤炭企业的守法经营。

以供给侧改革推进钢铁煤炭行业脱困发展

毋庸置疑，钢铁煤炭行业在“十三五”期间我国经济建设中仍将继续发挥不可替代的重要支撑作用。推动包括钢铁煤炭在内的传统行业摆脱当前困难、步入持续健康发展轨道，根本出路在于深入推进供给侧改革，包括继续推进产业并购重组、加快去产能、去僵尸企业、优化产业资本结构、坚持创新驱动;同时，要继续清除妨碍市场发挥决定性作用的体制和政策障碍，创新行业治理方式，塑造行业良性竞争和发展秩序，大力提高行业素质和发展质量。

1、继续推进产业并购重组

推进市场化的兼并重组，优化钢铁煤炭行业的产业组织结构，特别是打破行政区域限制、形成以资本为纽带的全国性大企业大集团，是当前快速提升产业集中度、增强产业竞争力的重要手段。钢铁煤炭等基础行业受到地方政府过多关注，基本上形成了以行政区域划界的企业格局;同时企业又按照所有制属性被划分为中央国有、地方国有、民营资本等类型，各类型资本相互隔绝、画地为牢、难以按照市场机制跨区域、跨所有制流动起来。

需要弱化地方政府对经济总量大、经济增速高和重化工业的偏好，从体制基础上破除产业资本的条块分割格局;政府应逐步减少相关行政审批事项，提高审批效率，完善土地、职工安置、财税分配等政策，为跨区域跨所有制的兼并重组清理体制和政策障碍;引导商业银行在风险可控的前提下积极稳妥开展并购贷款业务，同时积极发挥资本市场和股权基金等作用，推进市场化的兼并重组工作。最终要通过不断兼并重组优化产业组织结构，提高钢铁煤炭行业的产业集中度，形成以资本为纽带的、有竞争力的全国性企业集团。

2、坚定不移去产能、去僵尸企业

产能严重过剩是导致当前钢铁煤炭行业价格持续下滑与行业整体亏损的直接诱因之一。要从根本上扭转钢铁煤炭行业的经营困境，必须坚定不移推进去产能。去产能是2016年政府五大经济任务之一，而钢铁煤炭行业则被政府列为去产能的重点行业。国家发改委、人社部、国家能源局、国家煤矿安监局联合发布《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》，引导煤炭企业按照全年276个工作日实施减量生产。沙钢集团决定在2016年自主减产20%。

当前去产能，不能再沿用过去政府大包大揽却收效甚微的思路，而是要转向以市场化手段去产能的新阶段。面对在政府简单以规模标准强制淘汰过剩产能压力下被动采取不断做大产能规模应对的钢铁企业，如何才能有效压减技术上并不落后的大规模产能，市场化手段可能已经是政府去产能的唯一选择。各级政府应当坚持绿色发展要求，以环保为红线，坚决严格执行节能环保标准，加强环保执法检查，加大违法惩处力度，保持环保高压态势，通过环保手段坚决淘汰落后产能。

要突出强化环境执法部门地位，打造强势环保执法队伍，提升环保监测装备水平，确保节能环保法律、标准和相关要求的落实。要完善环保部门的管理体制，强化地方环保部门的垂直领导，避免地方同级政府部门过多干扰环境执法。全面排查钢铁煤炭行业的环保情况，以统一环保执法尺度公平对待各类所有制和大中小企业，加大对违法企业和违规项目执法力度，真正关停一批环保不达标或严重违法排放的企业。

要像治理腐败一样，鼓励各界举报企业环境违法行为，通过环境公益诉讼和维权来发挥法律监督和社会监督的作用。同时，要严格控制或临时性冻结钢铁煤炭新增产能，大力拆除违建产能，限制开采或进口劣质铁矿石与煤炭;提高建筑、工业制造用钢标准，强化产品质量监督检查，压缩低档劣质钢材生产。

僵尸企业的普遍存在，也是导致钢铁煤炭行业产能严重过剩的重要原因之一。坚定去产能的同时，也必须大力推进钢铁煤炭行业僵尸企业的清理。应加快制定钢铁煤炭行业无所有制与规模差异的僵尸企业认定与处置标准，积极探索创新僵尸企业处置方式，坚持以市场化手段深入推进僵尸企业处置。各级地方政府应共同出资，设立钢铁煤炭行业僵尸企业处置基金，为解决僵尸企业的历史遗留问题提供资金支持;对钢铁煤炭企业主动关停拆除的合法产能适当给予补偿，或采取以奖代补措施鼓励企业主动关停拆除过剩产能。

钢铁煤炭行业属于典型的劳动力密集型行业，每一个钢铁煤炭僵尸企业的清理，都将涉及大量员工的再就业问题。为此，应完善企业退出机制和做好善后工作，处理好企业停产减产破产带来的再就业问题。应进一步完善煤矿破产基本条件，比如资源濒临枯竭、开采成本高、亏损严重且扭亏无望等;可参照原国有煤矿破产政策，研究建立煤矿退出机制，引导衰老煤矿稳妥退出，减少无效产能。

3、进一步优化产业资本结构

进一步优化钢铁煤炭产业资本结构，首先是要加快推进混合所有制改革，积极发展混合所有制经济，增强国有资本对市场信号的敏感性和灵活性。钢铁煤炭产业是高度与国际市场接轨的充分竞争型行业，优化国有资本布局、提高国有资本配置效率，意义重大。可按照中央关于进一步深化国有企业改革的总体部署与要求，依据“一业一策”和“一企一策”相结合的原则，推进钢铁、煤炭等行业的国有企业制定改革试点方案，包括母公司的公司制或股份制改革、国有股权减持，通过整体上市或产权交易平台实施混合所有制改革，允许员工包括管理人员持股，允许非公有资本或集体资本持有较大比例。

继续推进钢铁、煤炭等行业国有企业的市场化选聘工作，去除高层管理人员的行政化级别管理;建立职业经理人制度;优化公司治理结构。以钢铁行业为例，在企业双方自愿情况下，可以推进大型国有企业与大型民营钢铁企业的相互持股或合并重组，形成具有区域规模、核心竞争优势的真正按照市场规律运营的市场主体。

其次，要不断改善钢铁煤炭等传统行业投资环境，改变行业整体盈利预期，引导民营资本积极进入。要进一步清理不合理税费项目，减轻钢铁煤炭企业税费负担。大力清除各种玻璃门、旋转门、弹簧门，鼓励民营资本积极进入，逐步推动国有资本从钢铁煤炭行业稳妥退出，将置换出的国有资本更多投向关系国计民生的关键领域和战略性新兴产业。

4、坚持走创新驱动发展道路

无论是为了持续发展，还是参与国际竞争的需要，我国钢铁煤炭企业走创新发展道路，都势在必行。对企业来说，创新意味着创造或维持技术领先优势，意味着企业产品包含有更多附加价值，从而为企业创造更多盈利。几十年来，尽管技术上确实有所进步，但我国钢铁煤炭行业的低端化锁定局面并没有发生实质性改变，绝大多数企业的生产装备水平还有待进一步提升，高端钢铁产品比重还有很大增长空间。

我国钢铁行业核心技术掌握程度低、新产品自主研发的能力欠缺的软肋仍然存在，高强中厚宽钢带、特厚板、汽车用热镀锌板等高技术、高质量的钢材品种与日本、德国等钢铁强国的差距十分明显。与发达国家相比，我国煤炭行业整体技术水平较低，特别是中小型煤炭企业，小型矿井生产技术装备水平极低，煤矿生产工艺落后，安全事故频发;而且煤炭综合利用技术落后，浪费资源现象严重。

虽然在技术上与国际先进钢铁企业相比存在有显著差异，但我国钢铁企业的研发投入并不高，2015中国企业500强中47家钢铁企业的研发强度仅有1.42，21家煤炭采选企业的研发强度也只有1.38。虽然这一数据与国际同行相比并不见得低，但基于我国钢铁煤炭企业技术水平落后的现实差距，不够积极的研发投入策略显然抑制了我国钢铁煤炭产业创新能力提升，不利于我国钢铁煤炭企业加快缩小技术差距，突破国际产业链中的低端锁定陷阱。

5、切实做好产业发展服务工作

首先是要加强政府和专业行业协会在产能登记及公告发布、兼并重组信息统计与监测等方面的服务职能，特别是发挥专业行业协会的第三方监管作用。目前在钢铁煤炭行业没有哪一方拿够拿出一个全面客观的数据来指导行业企业决策，企业迫切需要国家进行行业关键信息统计和发布。

国家可以通过统计部门也可以通过政府购买服务的方式，联合专业行业协会探索建立钢铁、煤炭等行业产能登记及公告发布、兼并重组信息统计与监测等，定期向社会发布有效信息。也要创新监督机制，建议引入专业行业协会在内的第三方监管角色，承担起行业产能信息统计、行业标准制定与检查、企业环境保护与社会责任履行监管责任，配合政府部门监管行业动态。

其次是做好钢铁煤炭企业的融资服务工作。要增加钢铁、煤炭等传统行业企业融资渠道，包括加快发展民营银行与村镇银行，允许企业发行次级债，适当降低企业资本市场融资和再融资要求。建议进一步降低贷款基准利率，加强钢铁煤炭行业贷款利率浮动指导，同时简化规范银行贷款流程，有效降低企业资金使用成本。应优化调整信贷政策，包括建立钢铁、煤炭等产能严重过剩传统行业的差异化信贷机制，对企业做到有保有压，避免简单采取一刀切的限贷压贷措施;改变信贷结构，长短结合，增加对钢铁煤炭优质企业长期贷款比例;大力发展钢铁、煤炭等传统行业个性化金融服务，扶持有需求、有效益的企业持续成长，提高金融服务效果。